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Raimundo Simão de Melo

Media provisória é sempre tema polêmico em termos constitucionais, haja vista ser um instrumento normativo primário, conferido privativamente a um poder, cuja função precípua não é legislar, mas, administrar e gerir a coisa pública e os interesses e necessidades da sociedade, respeitando a lei e a Constituição Federal.

Introdução ao tema das medidas provisórias

De acordo com o art. 2º da Constituição Federal “são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.

Eis o resultado da divisão tripartite dos poderes: ao Legislativo cabe originar os direitos, ao Executivo executá-los e ao Judiciário interpretá-los e aplicá-los na exata medida da ordem constitucional.

Media provisória é sempre tema polêmico em termos constitucionais, haja vista ser um instrumento normativo primário, conferido privativamente a um poder, cuja função precípua não é legislar, mas, administrar e gerir a coisa pública e os interesses e necessidades da sociedade, respeitando a lei e a Constituição Federal. Portanto, se trata a expedição de medida provisória do exercício de uma função atípica, nesta residindo a polêmica sobre sua edição.

Há quem sustente que medida provisória constitui importante instrumento garantidor de governabilidade no sistema presidencialista de governo, ao assegurar ações céleres e eficientes do Poder Público perante as necessidades inesperadas e urgentes da população, as quais, não raras vezes, não comportam as naturais delongas e morosidade do processo legislativo. Mas, para serem expedidas, reclamam ponderação e responsabilidade do chefe do Poder Executivo, porque se usadas de forma abusiva ou com desvio de finalidade, sem observância estrita dos ditames e parâmetros constitucionais estabelecidos no art. 62 da Constituição Federal, sua finalidade se desnatura e, por conseguinte, convola-se em perigosíssimo instrumento de usurpação da função legiferante pelo Poder Executivo.

Assim, as medidas provisórias podem se prestar como relevantes instrumentos de governabilidade ou, ao contrário, como perigosas medidas de usurpação da função legiferante, dependendo de como sejam utilizadas por quem detém a competência privativa para editá-las.Se utilizadas como medidas de usurpação da função legiferante, existe a possibilidade de controle jurisdicional, diante da necessidade de se impedir que o Presidente da República incida em excesso de poder ou em situação de manifesto abuso institucional, porque o sistema de limitação de poderes não permite que práticas governamentais abusivas venham a prevalecer sobre os postulados constitucionais que informam a concepção democrática de Poder e de Estado.

2. Expedição e objeto da medida provisória 873/19

Em 1/3/19 foi expedida a medida provisória 873/19, restringindo e submetendo o pagamento das contribuições destinadas aos sindicatos, a qualquer título, inclusive as derivadas de vínculo associativo ou conteúdo obrigacional, à condição de manifestação individual prévia e expressa do trabalhador (art. 578 c/c 579 da CLT), sem possibilidade de autorização tácita, assemblear e/ou insubstituível pelo direito de oposição ao desconto (art. 579, § 1º, da CLT), determinando que a cobrança e recebimento do pagamento de quaisquer contribuições aos sindicatos somente podem ser feitos por meio de boleto bancário ou equivalente eletrônico.

3. Adequação da medida provisória 873/19 à Constituição Federal brasileira

A questão que se apresenta é verificar se a medida provisória 873/19 adéqua-se aos comandos da Constituição Federal do Brasil de 1988.

Com efeito, estabelece o art. 62 da CF que:

“Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional”.

Pelo art. 62 da CF o que valida uma medida provisória é a existência de um estado de necessidade, que impõe ao chefe do Poder Executivo a adoção imediata de providências, de caráter legislativo, inalcançáveis segundo as regras ordinárias de legiferação, em face de umpericulum in mora que fatalmente decorreria do atraso na concretização da prestação legislativa, uma vez que as medidas provisórias traduzem, no plano da organização do Estado e na esfera das relações institucionais entre os Poderes Executivo e Legislativo (art. 2º/CF), instrumento de uso excepcional pelo chefe do Poder Executivo. A emanação de medida provisória pelo Presidente da República configura momentânea derrogação do princípio constitucional da separação dos Poderes. Por isso, a excepcionalidade da sua expedição (ADIn 221, min. Celso de Mello), havendo, a possibilidade do seu controle jurisdicional, mesmo que excepcional, ante a necessidade de se impedir que o Presidente da República, ao editá-las, incida em excesso de poder ou em situação de manifesto abuso institucional (ADIn 2.213-0).

A medida provisória 873/19 promoveu substancial e profunda alteração no já enfraquecido sistema de custeio sindical no Brasil, mediante restrições que nem a reforma trabalhista de 2017 impôs, embora tenha acabado com a compulsoriedade da contribuição sindical, antigo imposto sindical, permitindo apenas contribuições facultativas, mediante anuência prévia e expressa dos trabalhadores. A lei 13.467/17 não exigiu autorização individual dos trabalhadores sobre o custeio sindical, nem impôs sua cobrança exclusivamente por meio de boleto bancário.

A questão é saber se foram preenchidos os pressupostos de relevância e urgência estabelecidos pelo art. 62/CF, se havia mesmo ameaça de dano irreparável para a população, a reclamar a alteração dos sistema de financiamento sindical por ato unilateral do Presidente da República, sem consulta ou diálogo prévio com as classes de trabalhadores e empregadores afetadas, em clara afronta ao art. 2º da convenção 144/OIT.

Também cabe indagar sobre o propósito de expedição de medida provisório para corrigir os rumos da atuação judicial, como foi dito na exposição de motivos dessa MP, em relação à interpretação e aplicação da lei 13.467/17 pelos juízes do trabalho, querendo negar a eles o poder de interpretarem as leis, algo que existiu na época da escola da exegese devido à organização política da época, estruturada sob o absolutismo monárquico, porque segundo seus adeptos, a lei só poderia ser interpretada através de seus textos, segundo a vontade do legislador. Mas não é esse o trilho constitucional brasileiro atual, estruturado no Estado Democrático de Direito e na separação e independência dos Poderes da República (art. 2º da CF).

No Estado Democrático de Direito, cabe lembrar, vigora o princípio da legalidade, sendo da sua essência subordinar-se a lei à Constituição Federal e fundar-se na legalidade democrática, o que passa pelas formas da sua elaboração.

Materialmente reclama a medida provisória 873/19 a verificação de possíveis vícios de inconstitucionalidade, uma vez que, ao contrário do que escrito na sua Exposição de Motivos, a norma pode ser inquinada de violadora de preceitos da liberdade e da autonomia sindicais insculpidos no art. 8º, inc. I da Constituição Federal, que veda a interferência e intervenção do Estado na organização sindical, inc. III, que assegura a representação sindical de todos os integrantes da categoria, associados e não associados dos sindicatos, ante o dever que têm os sindicatos de defendê-los e o in. IV, que assegura a contrapartida financeira aos sindicatos, aprovada nas assembleias gerais dos trabalhadores, com desconto em folha de pagamento pelas empresas, cujos termos estão assim escritos:

Art. 8º - "É livre a associação profissional ou sindical, observado o seguinte:

I - a lei não poderá exigir autorização do Estado para a fundação de sindicato, ressalvado o registro no órgão competente, vedadas ao Poder Público a interferência e a intervenção na organização sindical (grifados);

III - ao sindicato cabe a defesa dos direitos e interesses coletivos ou individuais da categoria, inclusive em questões judiciais ou administrativas (grifados);

IV - a assembléia geral fixará a contribuição que, em se tratando de categoria profissional, será descontada em folha, para custeio do sistema confederativo da representação sindical respectiva, independentemente da contribuição prevista em lei"(grifados).

Os sindicatos têm o dever de defender os direitos e interesses coletivos e individuais de toda a categoria e, para isso, como é elementar, precisam de dinheiro, que, para legitimar sua atuação, deve sair do bolso dos trabalhadores que eles representam. Isso é condição para o desempenho concreto e efetivo das atribuições sindicais, pelo que, dificultando o financiamento sindical, como faz a medida provisória 873/19, determinando que seja devido apenas pelos filiados dos sindicatos, com autorização individual e cobrança por boleto bancário, estará criando barreiras indevidas e intransponíveis à livre atuação dos sindicatos na defesa dos interesses e direitos dos trabalhadores que representam, que são todos e não somente os filiados (associados).

Ao contrário do preconizado na sua Exposição de Motivos, a MP 873 não se presta a fortalecer os sindicatos, nem lhes assegura liberdade e autonomia, mas, servirá para enfraquecê-los a ponto de não terem mais condição de cumprir o seu papel social de defenderem os direitos e interesses das categorias profissionais que representam.

Com efeito, as assembleias sindicais são órgãos máximos e soberanos das categorias profissionais e econômicas, sendo nelas que os trabalhadores, democraticamente convocados e reunidos, discutem e decidem sobre as reivindicações aos patrões, aceitação do resultados das negociações coletivas, declaração de greve e a forma de custeio das atividades sindicais.

A MP 873/19, ademais, afronta o art. 7º e inc. XXVI da Constituição Federal no tocante à negociação coletiva de trabalho, a qual é um direito fundamental dos trabalhadores, cujos instrumentos são reconhecidos pelo art. 7º e inc. XXVI da Constituição Federal nos seguintes termos:

Art. 7º - "São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social ... "reconhecimento das convenções e acordos coletivos de trabalho".

A negociação coletiva é um dos mais importantes instrumentos democráticos necessários à modernização das relações de trabalho, como foi apregoado quando da reforma trabalhista de 2017, que teve como principal bandeira fortalecê-la, inclusive, fazendo com que seus respectivos instrumentos prevaleçam sobre a lei em certas hipóteses. Assim, é contraditória e despropositada a MP 873/19, quando desconsidera e desrespeita a vontade das categorias profissionais e econômicas e o resultado das negociações coletivas entre patrões e empregados no tocante ao custeio sindical, instrumento de sustentação dos sindicatos, como sujeitos necessários da negociação coletiva.

A previsão do desconto das contribuições sindicais em folha de pagamento é prática que nasceu com a CLT, foi respaldada pela Constituição Federal de 1988 (art. 8º/IV) e constitui medida que confere celeridade, efetividade e facilita o recolhimento das contribuições devidas pelos empregados, sem ônus para as partes envolvidas, cuja forma, além da previsão legal, vem sendo acordada livremente entre patrões e empregados há mais de 80 anos. Por isso, não existe motivação urgente e relevante, ante a garantia do princípio da liberdade e da autonomia sindicais, para tais alterações unilaterais, sem qualquer discussão com os interessados.

4. A medida provisória 873/19, o ato jurídico perfeito e o direito adquirido em relação aos instrumentos normativos vigentes

Com relação às normas coletivas vigentes, que disciplinam sobre o desconto em folha de pagamento e repasse das contribuições e mensalidades sindicais, a MP 873/19, de efeito imediato, feriu direito adquirido e o ato jurídico perfeito, conforme arts. 5º, inc. XXXVI, da CF/88 e 6º, § 1º, da LINDB, in verbis:

Inc. XXXVI - "a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”.

Art. 6º - "A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada".

§ 1º - "Reputa-se ato jurídico perfeito o já consumado segundo a lei vigente ao tempo em que se efetuou".

Assim, resta incontroverso que os descontos das contribuições e mensalidades sindicais regulados em normas coletivas em vigor em 1/3/19, por vontade expressada coletivamente pelas categorias de trabalhadores, constituem situação jurídica consumada, que não pode ser desconstituída por medida provisória de duvidosa validade formal e material.

5. A medida provisória 873/19 em face das normas internacionais da OIT sobre liberdade sindical

Também reclama a MP 873/19 análise da sua natureza impositiva, interventiva e restritiva sob a natureza de ato antissindical, diante do princípio fundamental de liberdade e autonomia sindicais e o direito de negociação coletiva, conforme convenção 98 da OIT (art. 4), porque limita e dificulta a autonomia dos interlocutores sociais no exercício do direito de negociação coletiva livre e voluntária.

Internacionalmente o financiamento dos sindicatos por mensalidades sindicais ou decorrente da contratação coletiva, pode ser descontado dos salários dos trabalhadores, inclusive dos não afiliados aos entes sindicais, mas, beneficiados com a atividade e conquistas sindicais, conforme Precedentes 695, 696 e 700 do Comitê de Liberdade Sindical - CLS.

A MP 873, ademais, desafia as Convenções 98 e 154 da OIT, cujo resultado poderá desestabilizar as relações coletivas, criar insegurança jurídica aos instrumentos coletivos de trabalho e enfraquecer os interlocutores sociais que defendem os interesses da classe trabalhadora (Precedentes 1295, 1313, 1316, 1317, 1338, 1422, 1423, 1446 do Comitê de Liberdade Sindical - CLS).

6. Conclusão

Em conclusão e sob o ponto de vista jurídico-constitucional, salvo melhor juízo, o novo conjunto normativo editado pela medida provisória 873/19 não encontra guarida no texto constitucional brasileiro e em normas convencionais internacionais que vinculam o Estado brasileiro, ante o direito de liberdade e autonomia sindicais e a possível desestabilização do sistema sindical e das relações coletivas de trabalho, prejudicando sobremaneira as negociações coletivas de trabalho, o que justifica seu questionamento pelos controles concentrado e difuso de constitucionalidade, na forma da Constituição Federal do Brasil.

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*Raimundo Simão de Melo é doutor em Direito das Relações Sociais pela PUC-SP, professor titular do Centro Universitário - UDF, procurador Regional do Trabalho aposentado e membro da Academia Brasileira de Direito do Trabalho.

FONTE: MIGALHAS